三人在磨合期间，桂橘也没用闲着，在熟读实录后开始与金猴，小鹤商议建设新的制度，原先的几个处以及乡甲制度无法统御千万人口，一年来的摸索，让桂橘有了新的经验，空窍内没有任何可以阻拦变革的势力，这对于桂橘而言是一个很好的机会。

桂橘与几位副城主联合的制度，城主没有绝对权威，城中事务都要与副城主一同，哪怕是有一位副城主不同意，事情就做不成，经济发展也谈不上，对于城内的人事任免也是按照血脉继承，非有能者居之，效率低下，制度混乱不堪，几位副城主提出的事务也需要其他人同意才能推行，大多数时刻都是互相扯皮，相互制衡，若将此制度用于空窍，那么空窍将会极其稳定，但是随之而来的也是经济发展变得超级缓慢，这种损失发展带来的稳定，桂橘不想要，桂橘空窍内解放的人们并不会向其他蛊师一样也许会暴动和反抗那些蛊师，因此桂橘不采用这种制度，没有现成的，只能自己创造了。

桂橘设想的地方制度是“地方主管绝对权威”，主管对于人事任免有最终决定权，但是提名任免人员数量有限，对于任何提案都有一票否决权和一票强推权，一旦否决，则提案马上作废，一旦强推则可以调用区域资源进行项目提案推进，对于人事的最终决定权则是主管弹压地方的其他官吏的手段。

对于主管的任免由桂橘商议决定，这有效的决定桂橘对于地方最高程度的控制，任免也代表桂橘发展地方的意志，虽然很大程度上会让主管有自由发挥的空间，除非是非常必要的任务。

中央地方分级制度则是采用古老的郡县制，在郡的上一级加上州的创新，合称“州郡县制”，初步将千万人口分为五州，分别为东西南北中，五州下各自设立一定数量的郡，郡再下设一定数量的县，县级以下桂橘还细分为先前的乡甲制度，只不过以前是下派管理人员，现在不设管理人员，乡甲内部自治，内部推选人员治理，县级开会下达指令时告知乡甲推选的人员，由他们将指令传到最基层，县级可以从乡甲抽调人员进行县级经济发展工作，形成流动与激励。

各级分设级长，级治安长，级财政长，级人事长，级宣传长，级统计长，级法宪长等，以各级命名，例如州层级的就是州长，州治安长，州财政长等以此类推，郡就是郡长，郡治安长等。各级级长和人事长可以任免下一级人员，州等级的任何都是桂橘商议认定，主管为各级级长。

千万人口必须采用有中央的制度，将分散的力量汇聚发展，各自发展过于零散，建立中央是非常有必要的。

桂橘设想的中央制度是成立：事务处，处理各种事务；